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    交通运输部科学研究院发展中心总工程师杨建平在第二届中国交通科技发展峰会上主旨演讲

    交通运输部科学研究院发展中心总工程师  杨建平 主旨演讲 

    今天我讲述的是关于“日本高速公路的投融资体制改革及启示与借鉴”的发言。为什么讲这个主题?因为日本高速公路的发展情况与我国非常类似,暴露的问题也非常类似,但是解决问题的思路和方法却不尽相同。所以,今天我介绍一下日本高速公路的发展,希望通过这个发言给大家带来一些启示。

    具体内容安排了五个方面:1.介绍一下基本的情况;2.对日本国家高速公路的投融资体制做一个简单的介绍;3.日本国家高速公路投融资体制改革及成效;4.日本地方高速公路投融资体制的改革探索情况做介绍;5.启示。

    截止到2018年日本高速公路的总里程是11666公里,其中收费的里程是9437公里,占到高速公路总里程的81%,非收费高速公路里程是2229公里,占到总里程的19%,也就是说在日本高速公路发展过程中有20%多的里程属于非收费公路。非收费高速公路采取政府的全额投资,维护费用由财政出资。日本的高速公路也分为国高和地高两类,其中国高的里程占到70%。2005年以前道路公团或者是公社是日本高速公路投融资和运营管理的主体,在中央层面上叫道路公团,在地方层面叫道路公社。在日本是经全国统一的收费费率是24.6日元,折合人民币1.6元一公里。高速公路经营企业对收费的费率可以降价浮动。

    日本国家高速公路的投融资体制道路公团体制。1952年日本颁布了高等公路建设的特别函,对国家公路和地方部分公路建立了收费制度。1956年成立了国有的日本道路公团,我查了一下它的属性和我们国家现代的高速公路投融资平台几乎是一样的,国有企业承担着政府的投融资职能。后来随着城市化进程的加快和交通需求的迅速增长,为了加快城市快速路的建设,1959年成立了首都高速道路公团,1962年成立了阪神高速道路公团,1970年成立了本州四国联络桥公路团,统称为日本道路四公团。经过半个世纪的发展,从1956年到2005年,道路公团体制在促进日本高速公路快速发展的同时,其长期积累的问题也愈发的突出。主要表现在:

    投资决策受政治因素影响大,规划投资不断扩张,债务规模不断的扩大,债务风险不断的积累。由于建设国家高速公路资金主要来源于中央,无需地方承担。长期以来各地方政府和地方选举出来的国会议员,都把为本地争取高速公路项目作为重要的选举资本。在这种情况下,高速公路的规划不断扩大,许多新建的线路因为交通量低,而无法收支平衡。截止到2003年,日本道路公团运营的43条线路中,有23条收不抵支。随着亏损线路的增加,整个公路网的收费水平不断提高,通行费率达到世界最高水平,也就是说每百公里23美元。

    关联企业垄断,形成内部分配机制,运营管理效率低下。道路公团名义上有四家,实际上控制着7家的投融资,垄断着高速公路几乎所有的业务,包括收费、管理、维护、巡检、服务区设施的管理及商品销售。有专家估计,如果把道路公团的这些外包业务在市场上公开招标,至少可以降低成本30%。在改革之前,道路四公团改革委员会认为:道路公团已经到了按照企业正常的经营标准难以持续的地步。

    关于改革的情况。为了处理债务问题和运营管理低效率问题,日本政府2005年开启了高速公路投融资体制改革,它的改革措施第一项是拆分和改股,是将日本的道路四公团拆分成六个公司,成立了一个新的道路保有和债务偿还机构,是一个独立的行政法人,非常类似于现在的事业单位。拆分的方式打破了垄断实现了竞争,把以前的道路公团投融资平台职能,把它转化成了独立的市场化投融资主体,他们以前的公团改成六家。在这次改革过程中,是把四家国有企业的建设、养护、运营管理的能力进行了市场化改革,但是对它的高速公路资产却没有改革,这是跟我们国家完全不同的地方。

    明确了资产债务关系。明确公路的债务由新成立了独立法人代政府持有,这个独立法人承接了道路四公团共计40万亿日元的债务,并计划在45年内用道路通行费进行偿还。

    建立委托关系。独立法人与新拆分的六家高速公路公司,承诺签订委托经营效率,将国家高速公路以委托经营的方式交给六家公司进行管理。这六家经营公司和日本的政府承担了委托经营的关系。

    关于改革的成果。改革以后高速公路建设的资金由独立行政法人负责统一发债、统一使用、统一偿还。同时,承接政府的资金,高速公路的养护运营由六家高速公路公司负责,养护资金主要来源于高速公路通行费,扣除养护管理支出以外,其他的由独立行政法人进行债务偿还。

    关于改革的成效。这项改革我们目前看到了四个方面的成效:1、通过改革实现了通行费平均降低了10%。2、大幅度降低了建设和管理成本;原计划要投入20万亿日元修建2000公里的高速公路,改革以后投入7.5万亿日元就修建了1300公里。3、有效控制了债务风险,独立行政法人通过统一发行政府担保债券,优化债务结构,降低融资成本。截止到2018年财年末,独立行政法人承接的债务规模减少了30%,也就是改革13年以后,债务减少了30%。4、实现了45年以内,发行债务的法定化;偿还债务的期限最长从2005年起,往后的45年的安排。5、对日本地方高速公路的投融资改革探索,日本地方高速公路由地方的道路公社进行投资建设和养护。

    近年来一些地方高速公路的运营管理方面开始了尝试改革,比如爱知县的道路公社自2017年将所管理的8条公路收费项目通过招标方式委托了前田建设工业株式会社一家私人公司进行运营管理,发挥私人资本的活力来提升管理效率和服务质量。2018年我们到日本爱知县进行考察的时候,他们也介绍了委托的时候也制定了非常详细的特殊经营合同,这个里面的权利和风险分担也进行了详细的说明。最后,给大家介绍一下我个人的几点启示:

    第一,高速公路的资产债务归政府所有,体现了高速公路的公益属性。进入到现在以来,为经济社会发展提供高速公路服务是政府的责任,但也不能因为采取的收费机制,而改变高速公路的基本公益属性。本次日本政府对高速公路投融资平台的建设和运营管理能力进行了市场化改革,但是对高速公路资产却没有进行改革,而是归政府所有。这也体现了日本政府对高速公路发展的政府责任。

    第二,由独立行政法人统一发行低成本的政府担保证券,实行统一统团机制,既体现了政府责任,又体现了公路的网络特性,符合高速公路发展的经济规律。我们前一段时间对日本的发行债券情况做了一个统计,从2005年的改革到2018年底,一共发行了385支债券,他们的债券非常低,接近0利率。

    第三,推进高速公路投融资平台建设养护和运营管理能力的市场化改革,同时打破垄断、实现竞争,或者发挥私人资本的活力,提升了运营管理效率和服务质量。

    第四,建立长期消费制度;刚才给各位嘉宾和各位领导介绍了,它是从2005年起往后的45年,在日本的长期消费制度里面,明确了一个长期的期限45年。后来因为2014年日本大量的高速公路基础设施造成了损坏,然后统一发债进行大修,这样消费期限延长到60年。

    第五,实现了差异化消费政策,日本制定了统一的上限高速公路企业可以根据不同时段、不同路段、不同区域实行差异化消费,来提升路网运营的效率和偿债能力。

    我们考察的时候有几条信息:1、日本车辆的90%实现了ETC通过,按照他们的说法达到了50%。2、实现差异化的收费,差异化的收费离不开大数据的支撑;不管是ETC还是对道路的监测也好,离不开大数据的支撑。通过技术的支持,对差异化收费提供了很好的基础。从整体来看,日本的高速公路收费政策与我国相比既有相同,又存在着差异。发展的模式相同,存在的问题也相同,但是解决问题的思路和理念不同。

    这些不同既有发展阶段的不同,因为日本比我们早40年,又有国情的不同,但是不管这些不同,我认为按照以下几个原则,来制定收费公路政策应该是相同的:1、体现政府的责任;2、实现长期收费和统一统团的机制;3、降低管理成本,提升路网运行的效果。这几条原则无论是在日本还是我们国家,都体现了高速公路经济发展的规律。另外,制定我们的高速公路收费政策,既要考虑经济规律,也要符合我国的国情。

    (新媒体责编:xmtqyd)

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