悉成资产董事长张云虎：产城融合发展的新模式

推进产城融合发展是国家新型城镇化建设的要求，通过“以城聚产，以产兴城”，实现产城发展的有机交融，可以在很大程度上破解当前城镇化进程出现的产城割裂难题。

“产城融合”是指产业与城市融合发展，以城市为基础，承载产业空间和发展产业经济，以产业为保障，驱动城市更新和完善服务配套，进一步提升土地价值，以达到产业、城市、人口之间互为依托、互相促动、高效优质的发展模式。

产城融合是在我国转型升级的背景下，针对一些地方利用房地产业快速发展时机大规模扩张城市建设而提出的一种发展思路。城市快速扩张，但由于产城分离，城市缺乏增长活力，形成了若干“空城”、“睡城”。产城融合发展理念在于，实现产业与城市功能融合、空间整合，达到“以产促城，以城兴产，产城融合”的协同发展格局。

产城融合发展理念具有重要意义和作用，一是有助于实现城市土地集约化，扩大产业空间加速产业聚集;二是有利于增加就业人口，规避盲目城市化带来的空城现象;三是有利于构建城市产业生态体系，增强产业自我更新能力;四是有利于城镇化有序推进，促进城市一体化建设。从发展实践看，工业化、产业化过快发展，超前于城镇化发展进程，会出现城镇基础设施配套缺乏、劳动力短缺、住房紧张、交通拥挤、资源短缺和环境污染等问题，约束产业持续化、高端化发展。产业没有城市依托，即便再高端，也只能“空转”。反之，如果城镇化进程过快，缺乏支撑城市运营的优势产业，则会出现产业空心化、就业不足、收入水平低下和经济低迷等问题，城市没有产业支撑，即便再漂亮，也是“空城”。以生态环境为依托和现代产业体系为驱动、声场性和生活性服务融合、多元功能复合共生的发展模，在此“生产、生活和生态”三生的优化合理布局显得尤为重要。其一是坚持以新兴产业为主导，瞄准高端产业和产业高端，优化产业结构，促进产业集聚，加快产业园区从单一的生产型园区经济向综合型城市经济转型，实现以产兴城。其二是探索新型城镇化的新路径，使城镇网络的主体骨架与主要产业的空间分布相互匹配相呼应，提升城市运营管理的承载力，让高效有序的城市运转为产业发展创造需求，实现以城促产。其三是严格控制城镇化和工业化带来的生态破坏，强调发展绿色、低碳和循环经济体系，构建宜居宜业的良好生态体系。集约高效、绿色低碳，主要任务之一注重生态环境保护建设，促进绿色低碳循环发展。由此说明集约高效、绿色低碳发展是产城融合发展不可或缺的重要组成部分，它将成为节能环保、绿色低碳发展的重要指导。从土地使用看，要合理控制城市开发边界，落实最严格的耕地保护制度和节约用地制度，严格保护基本农田，优先划定城镇周边永久基本农田。区域各项建设必须符合土地利用总体规划，严格控制新增建设用地占用耕地，提高土地使用效率。从产业选择看，要倡导绿色低碳和循环经济发展，增加科技研发投入，培育和创新符合各地区自身特色节能环保绿色产业，重构产业生态安全格局。强化各类产业资源之间的互补化利用，并实现各类资源集约利用。区域经济发展还要实行“生态先行”的发展战略，通过生态适宜性、敏感性等分析，选择投入产出比最优化的生态环境引领产业。

做好产业、城市前瞻性的规划和定位，准确定位符合区域持续发展的产业、城市规划及城市功能配套，加强城市功能规划(住宅、商业、道路、市政等城市规划)与产业发展定位，实现“规划与定位同步原则”，避免盲目地兴城导致城市空心化，或者产业定位不准确，产业优势难以发展。产城融合在于突破早期城镇化的弊端，把城市最新的土地资源、空间资源用于发展具备竞争力的优势产业或战略新兴产业，引领产业升级转型和经济增长动力转化。

改革开放以后，我国实行大力建设开发区来促进经济发展政策，在全国范围内由国务院和省、市人民政府批准在城市规划区内设立诸如经济技术开发区、保税区、高新技术产业开发区等国家级、省级类型开发区。由于开发区早期主要承担发展产业尤其是第二产业的功能，随着入住开发区的工业企业数量的增加，工人上班的时间成本成为开发区发展制约因素时，开发区建设者们开始意识到规划职工生活区的重要性，但由于规划滞后，后建的居民生活区往往选址不科学，未能体现产城融合发展的理念。

产城要融合发展，首先是城市化要满足工业化发展需要，这一点对于新建的开发区尤为重要。一般来说，开发区因工业而兴建，也会因为城镇化而兴盛。因此，开发区城镇化水平直接决定产城融合的效果。在开发区建设完善的城市公共基础设施是一条普遍遵循的原则，不仅为工业生产配套路、水、电、气等基础设施，还要在交通、购物、居住、学校、休闲等生活设施上进行配套，来满足区域内人们生产和生活的双重需要。二是新城区产城融合中要坚持人本主义原则。坚持人本主义原则，就是要改变重视开发区工业化建设和产业发展，轻视产业工人工作、生活、学习和娱乐等人文环境建设的传统做法;坚持人本主义原则，就是产城融合实践中要更加重视人文环境建设，围绕以“人”为核心开展城镇化建设，形成稳定人才、引进人才、重视人才和培养人才的新城文化。三是新城区产城融合中要坚持科学规划原则。始于上个世纪80年代我国的改革开放政策直接导致各地各种类型开发区如雨后春笋般涌现，但受当时思想观念、经济发展和技术条件的制约，老开发区大多没有科学的规划指引，一般采取边建设边调整边规划思路，导致新城区只见工厂不见城市，产城分离现象严重。这些老开发区未来只有通过旧城改造来解决历史欠账问题，但各地在开发区新建或扩容中一定要坚持先规划后建设的原则，坚持城镇化和工业化就地或就近原则，坚持依靠规划引导城镇和产业融合发展的原则。

市场经济是资源配置最优的方式，但其天生具有滞后性、盲目性和自发性，具体到产城融合实践中往往表现为城镇化滞后于工业化，导致鬼城和睡城等产城分离现象。在遵循上述原则下新城区产城融合模式有自己的独特性，即应该沿着园区产业化-园区城镇化-产城共生化-产城融合等路径。首先，新城区因产业进驻而设立园区，也因产业发展而集聚人气。不容置疑的是，新城区建设初期很难实现产城融合发展，因此，园区城镇化也不会一蹴而就。其次，随着进入园区企业数量的增多，不论是生产性还是生活性服务业都会因此迅速发展起来，为产业发展提供所需的公共产品和服务。随着产业规模的发展与壮大，为园区发展提供源源不断的就业和税收，从而呈现产业和城镇共生共荣发展之态势。

相比较而言，我国老城区产城融合度要比新城区普遍高。原因是多方面的，既有我国城市化形成的历史原因，也有工厂围城而建的现实根源。虽然老城区产城融合度较高，但产业和城市融合发展的情况复杂，也有一系列问题亟待解决，如重化工业与居民区安全距离不达标，人口密集与交通拥挤造成企业物流成本高，规划缺乏导致老城区公共基础设施建设滞后等。因此，在产城融合发展的原则和模式上，老城区与新城区应体现差异性与特殊性。第一，要坚持开发与保护并重的原则。开发目的是为了更好地保护而不是肆意破坏老城区，因此，开发老城区不能破坏老城区的历史与文化。由于老城区基础设施既缺乏又存在老化问题，开发与建设的重点是弥补与新城区在公共设施与服务上的不足。当然保护老城区不是保护落后与陈旧，应予以科学甄别，与适度合理开发并行不悖。第二，要坚持商业地产做减法与环境保护做加法的原则。一些不适宜继续在老城区发展的重化工等危害公共安全或者经多年整改环保仍不达标的企业，应彻底搬出老城区，留下安全生产、环保工作到位的企业继续在老城区发展壮大。同时，对因搬迁老城区留下的闲置企业用地，不适宜大规模将其作为商业房地产项目来开发，从而进一步加剧老城区的拥堵和环境压力;确有需要的也应与棚户区改造相结合，以提升老城区人民的居住环境与环保水平为开发目的。由于历史原因，老城区承担工业化建设的主要任务，大量工业企业、事业单位分布在老城区，造成老城区人口密集、交通拥堵，居民区和厂区安全距离缺乏，环境污染问题突出。因此，要实现老城区产城融合，首先要对老城区进行改造，特别对一些老工业基地实施整体搬迁工程，把碧水蓝天还给老城区。其次，要对老城区落后的服务业进行大力提升，实现老城服务业现代化。现代物业管理是城市管理的重要环节，但多数老旧小区普遍缺乏现代物业管理。因此，不仅要分片分批进行棚户区改造，而且要引进现代物业管理企业人驻老城区，提升老城区城市管理水平。再次，在老城区改造和服务业实现现代化基础上。逐步实现老城新城化。一手抓新型城镇化建设，打造宜居老城区;一手抓新型工业化建设，加快工业企业转型升级发展，加快工业化进程。最后，在新型工业化和老城现代化的双轮驱动下，老城区实现脱胎换骨式改造升级，实现产业和城市融合发展。

随着我国基本完成工业化，经济发展进入转型升级的新常态阶段，随着我国城镇化水平不断提高，人民群众对物质文化生活水平有更高的要求，加之资源环境约束增强、生态建设要求提高，以及新区数量不断增多，新区发展也遇到瓶颈，不能简单延续过去大量增加投资、不断引进项目、依靠国家政策的发展模式，以人为本、生产生活和谐有序、全面持续发展是新时期对新区发展的新要求。产城融合以及国家推动产城融合示范区建设，正当其时为新区持续化、提升化发展指明了方向，拓展了路径。

产城融合要求统筹处理好经济发展与生态环境保护的关系，严格建设项目及产业准入门槛，严禁开展不符合功能定位的开发建设。统筹新增建设用地和存量挖潜，加强对用地开发强度、土地投资强度等用地指标的整体控制。促进资源节约集约利用，提高能源资源利用效率，控制主要污染物排放总量，加强环境风险防范和应急处置，大力发展循环经济，推动形成绿色低碳的生产生活方式。产城融合要求加强城乡基础设施连接，推动水电路气等基础设施城乡联网、共建共享。合理布局教育、医疗、文化、旅游、体育等公共服务设施，配套建设住居、商业、娱乐、休闲等设施，提升宜居宜业水平。加快城镇人口集聚，促进城乡居民就业，建立城乡均等的社会保障和救助机制，实现城乡基本公共服务均衡发展，确保城乡居民在产城融合发展中生活条件改善、生活水平提升，共享产城融合红利。按照这样的发展原则，经济新区与人民群众密切相关的社会公共服务以及城乡社会保障福利将得到极大改善。

产业“空心化”和城市“孤岛化”是区域发展中要着力避免的问题，按照产城融合发展原则，区域发展需要协调和处理好产业与城镇发展的空间关系，把产业园区作为城镇化的支柱，实现真正意义上的规模经济效益和社会效益，让城镇辐射和带动作用真正实现，这样就使区域经济在增长速度加快的同时，广大农民的生活水平也实现跨越式的提升。产城融合要求产业发展与城镇建设在时间上要同步进行、协调配合。一方面围绕工业发展需求优化城镇功能，确保城镇化有产业带动，另一方面工业化有城镇支撑，有效防范产业发展“超前城镇化”或“滞后城镇化”现象，确保“两化”在时间上同步发展，避免出现生产、生活的错位发展。产城融合发展理念，要求按照生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀的原则，科学规划全区空间发展布局，统筹规划包括产业集聚区、人口集聚区、综合服务区、生态保护区等在内的功能分区，探索网络化、多中心、多功能的田园城市发展模式，力保城镇网络的主体骨架要与主要产业的空间分布基本一致，把工业产业园区作为有机组成部分，纳入新城镇总体规划，合理安排城镇及产业发展规模和布局，使每个城镇都有产业园区为支撑，每个产业园区都有城镇为依托，形成产城融合、互动发展的格局。

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