国资划转社保基金五大看点解读

历时四年，颇受关注的国资划转社保基金方案尘埃落定。11月18日，国务院印发《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》（以下简称《方案》），明确将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。

自2013年十八届三中全会明确提出“划转部分国有资本充实社会保障基金”以来，关于如何划转、划转多少、后续如何管理等一直是讨论的焦点。此次《方案》对划转对象、比例和承接主体，以及划转的程序、步骤、配套措施等均做出明确规定。

从增量到存量

非上市国企股权首次纳入划转范围

据记者了解，划拨国有上市公司股份充实社保基金由来已久。

全国社保基金理事会副理事长王忠民在接受媒体采访时表示，当前，社保基金中有两部分国有资产，第一部分是国有上市公司股份，第二部分是国有资本的盈利。

王忠民称，社保基金成立之初有几大资金来源，其中之一就是含国有股的上市公司在上市的时候按融资额的10%划归社保基金，既可以划股份，也可以给予等量股份的资金。

记者梳理发现，早在社保基金成立伊始，社会各方就有提出“划拨国资充实社保基金”的政策建议。

2001年6月，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。但因种种原因，这一办法在一年后被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。

2003年10月，十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出“采取多种方式，包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。这一项工作也没有完全铺开。

直到2009年6月，财政部、国资委、证监会和全国社保基金会联合下发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行的10%国有股转由社保基金会持有。

此次《方案》将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围，“划转比例统一为企业国有股权的10%。”

“首次将非上市国有企业的股份纳入划转范围，这是从划转增量到划转存量的转变，划转资产总额将高出过去更多。”一位业内人士这样评价。

据王忠民介绍，“至今为止的16年间，大概有2500亿到2600亿的国有股份划拨进来。”

有专家估算，从目前公开数据来看，新的《方案》实施后，划转国资净资产规模可能超4万亿。

先统筹后进入

或倒逼国企改革

此次《方案》中对划转对象做了详细说明，一个重要的关键词是“公司制改革”。

《方案》规定，中央和地方企业集团已完成公司制改革的，直接划转企业集团股权；中央和地方企业集团未完成公司制改革的，抓紧推进改革，改制后按要求划转企业集团股权；同时，探索划转未完成公司制改革的企业集团所属一级子公司股权。

有业内人士撰文指出，现有中央和地方全资国企或国有公司，必须先进行清产核资，引入现代企业制度后变身为国有股份制企业，方可向对应的社保基金运营机构划转其10%的股权。因此，国资充社保方案的实施，客观上还起到了深化国企改革的助力作用。2018年底，是现有全资国企完成股份制改造，并向对应社保基金运营机构划转股权的最后期限。

一位央企高管告诉记者，此次国资划转社保基金方案有几个前提。一是以完成公司制改革为前提，二是以完成国企分类改革为前提。但《方案》又划定了时间表，“2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。”这将加快促进公司制改制和分类改革的进程。

以中央企业为例，按照《中央企业公司制改制工作实施方案》的要求，2017年底前，中央企业要全部完成公司制改制工作。加快形成有效制衡的公司法人治理结构和灵活高效的市场化经营机制。据记者了解，央企公司制改革正进入倒计时。

此外，《方案》对划转范围规定，将中央和地方国有及国有控股大中型企业、金融机构纳入划转范围。“公益类企业、文化企业、政策性和开发性金融机构以及国务院另有规定的除外。”

按照国资委相关负责人的说法，“国企功能界定分类是今明两年国企改革的一项重点和难点。”

“从《方案》划定的时间表来看，也将推动国企分类改革的加速进行。”上述央企高管认为。

只承接不干预

推动完善公司治理结构

2015年，先行者山东省出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，并分两次将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本180.65亿元划转至省社保基金理事会，省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

时任山东省国资委主任、党委书记张新文对此撰文指出，国资划转社保，也将促进国有企业的改革发展，提高国资监管的有效性。“从国有独资公司的运营情况看，董事会和经理层产生方式类同、权责划分不清、行政化管理色彩浓厚等特点比较普遍，很难按照公司法规范运作。而在部分国有资本划转后，股东会由省国资委和社保基金理事会两个股东构成，有利于更好地发挥股东间的制衡作用，对建立职业经理人制度产生重大推动力。”

此前，关于划转国资股权的争论有几个焦点，比如是否会影响国企利润，是否会干预国企经营等。

值得关注的是，此次《方案》明确了划转对象和承接主体的权责。“社保基金会及各省（区、市）国有独资公司等承接主体作为财务投资者，享有所划入国有股权的收益权和处置权，不干预企业日常生产经营管理，一般不向企业派出董事。必要时，经批准可向企业派出董事。”

财政部相关负责人对此解读为，《方案》有利于推进国有企业深化改革，实现国有股权多元化持有，推动完善公司治理结构，建立现代企业制度，促进国有资本做强做优做大，发展成果更多用于保障和改善民生。

中国不良资产行业联盟研究员谭浩俊告诉记者，“将股权划转给社保基金，并不是股权出让，而是社会保障工作需要，更多的是行政行为。也就是说，股权划转以后，社保基金不能干预企业的任何经营、任何事宜，而只是持股者和利益分享者。”

他认为，由于划转以后，一部分收益要转入社保基金账户，对企业的利润会产生一定影响，这就要求企业一定要进一步加强管理，不断地开拓市场，力争效益更好、利润更多，以减轻划转后的经营压力。

武汉科技大学金融证券研究所所长董登新在接受媒体采访时亦认为，此次划转将对国有企业过去长期一股独大的格局产生较大影响，有利于降低国有股单一持股比例，实现国有资本多元化。从未来的角色定位来看，承接国有股划转的社保基金和省级国有独资公司，将扮演长期财务投资者的角色，不会出现大规模的变现，反而有利于促进上市公司进行现金分红。

先试点后推广

确定划转时间表

与很多国企改革方案一样，此次国资划转社保基金方案也要求按照试点先行、分级组织、稳步推进的原则完成划转工作。

具体来说，第一步，2017年选择部分中央企业和部分省份开展试点。中央企业包括国务院国资委监管的中央管理企业3至5家、中央金融机构2家。试点省份的划转工作由有关省（区、市）人民政府具体组织实施。

第二步，在总结试点经验的基础上，2018年及以后，分批划转其他符合条件的中央管理企业、中央行政事业单位所办企业以及中央金融机构的国有股权，尽快完成划转工作。各省（区、市）人民政府负责组织实施本地区地方国有企业的国有股权划转工作。

社科院中国财税研究中心副秘书长刘柏惠认为，选择试点对象时，要综合考虑国有企业分布情况和企业职工养老保险运行情况，选取有代表性的区域，进行统筹规划和安排。

从方案到实施

哪些难点待突破

曾经有人对社保基金运营和监管国有资产的能力表示担忧。《方案》出来后，仍有一些质疑的声音。

广东省国有资本研究会会长梁军指出：“至少到目前为止，还没有关于强化社保基金监管队伍和监管权力的政策主张，也没有见到社保基金为迎接大规模国有资本划转的制度准备。”

《方案》这样描述：划转的中央企业国有股权，由国务院委托社保基金会负责集中持有，单独核算，接受考核和监督。条件成熟时，经批准，社保基金会可组建养老金管理公司，独立运营划转的中央企业国有股权。

划转的地方企业国有股权，由各省级人民政府设立国有独资公司集中持有、管理和运营。也可将划转的国有股权委托本省（区、市）具有国有资本投资运营功能的公司专户管理。

对此，谭浩俊认为，组建专门的公司持有国有划转股权，进行专项管理，当然是需要的。关键是，如何运作，以怎样的方式运作。“对这部分股权，既不能轻易出让，也需要对社保基金稳定发挥作用。尤其在社保基金出现缺口时怎么处理，应当有十分专业的机构和人员来把控，而不是简单的管理股权。如果按照行政思维去管理这些股权，风险是相当大的。”

所以，他建议，在划转部分国有资本充实社保基金的同时，必须与社会保障制度改革结合起来，同步推进社会保障制度改革。譬如社保基金的全国流转、行政事业单位与企业的完全接轨、社会保障基金的管理改革、社保基金的投资方式改革以及国企改革过程中必须把土地等有效资源与社保基金挂起钩来等。

有央企高管表示，央企集团的股权划转工作是一项十分复杂的工作。不同行业、不同企业的具体情况不尽相同，不仅需要时间，还需要相关的配套细则出台。

社保基金大事记：

□2000年8月，党中央、国务院决定建立“全国社会保障基金”。同时设立“全国社会保障基金理事会”，负责管理运营全国社会保障基金。

□2001年6月，国务院发布了《减持国有股筹集社会保障基金管理暂行办法》，要求国有股IPO和增发时，必须按融资额的10%出售股权，上缴全国社保基金。但仅发布一年，还没来得及真正实施，这一办法就在2002年6月23日被叫停，仅针对在境外上市的国企继续执行。

□2003年10月，十六届三中全会发布的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中，提出“采取多种方式，包括依法划转部分国有资产充实社会保障基金”。但因种种原因，这一工作没有完整展开。

□2009年6月，财政部、国资委、证监会和全国社保基金会联合下发了《境内证券市场转持部分国有股充实全国社会保障基金实施办法》，规定凡在境内IPO的含国有股股份的有限公司，均须将首次发行的10%国有股转由社保基金会持有。

□2013年11月，十八届三中全会发布《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确提出“划转部分国有资本充实社会保障基金。”

□2015年3月，山东省率先出台了《省属企业国有资本划转充实社会保障基金方案》，并分两次将省国资委履行出资人职责的18户企业30%的国有资本180.65亿元划转至省社保基金理事会，省国资委和省社保基金理事会分别持有企业70%和30%的国有资本。

□2015年8月，中共中央、国务院关于深化国有企业改革的指导意见提出，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

□2015年11月，《国务院关于改革和完善国有资产管理体制的若干意见》指出，在改组组建国有资本投资、运营公司以及实施国有企业重组过程中，国家根据需要将部分国有股权划转社会保证基金管理机构持有，分红和转让收益用于弥补养老等社会保障资金缺口。

□2016年3月，政府工作报告提出，制定划转部分国有资本充实社保基金办法。

□2016年6月，辽宁启动国资划转社保的实践试点。

□2017年3月，政府工作报告提出，稳步推动养老保险制度改革，划转部分国有资本充实社保基金。