综合交通运输体系建设亟待立法保障

构建推进综合交通运输体系是新时期党和国家赋予交通运输部门的重要任务。建立健全综合交通运输法规体系，是构建综合交通运输体系的迫切需要。当前，综合交通运输的纲领性立法空缺，新业态的迅速发展使法规滞后的问题日益凸显，必须加快推动综合交通运输法规体系建设，有力保障和支撑综合交通运输体系建设。

综合交通运输法规尚属空白

交通运输各领域基本实现有法可依。截至2016年11月，铁路、公路、水路、民航、邮政共有国家立法254部：法律9部，行政法规53部，部门规章192部;地方立法683部：省级立法419部，市级立法264部，公路、水路地方立法364部，占地方交通运输立法总数的80%;民航、铁路、邮政地方立法91部，占比20%(见表1)。

现有交通运输立法的主要特点：一是各领域立法数量差距较大。例如，公路立法总数299件，邮政立法66件，铁路运输立法35件，公路法规是铁路法规的8.5倍，是邮政法规的4.5倍。二是各领域法规数量位阶分布与其事权划分基本一致。例如，航空运输监管主要为中央事权，立法也以国家层面为主，共计97件，为各运输领域之最，而其地方立法数量仅22件;公路运输监管则多体现为地方事权，地方立法数量260件，远高于其国家立法数量。

综合交通运输法规尚属空白。早在1956年国务院颁布的“12年科学技术发展规划”中即提出开展综合运输研究。自20世纪80年代开始，在国家“七五”至“十三五”规划中，均对综合交通运输体系建设提出明确要求。目前，在国家和地方主要是通过发布指导意见促进综合交通运输发展。如，《交通运输部、铁道部关于加快铁水联运发展的指导意见》(2011)、《国家发展改革委关于印发促进综合交通枢纽发展的指导意见的通知》(2013)、《陕西省人民政府办公厅关于加快构建全省综合交通运输体系的意见》(2011)、《镇江市人民政府关于加快推进综合交通运输服务发展的实施意见》(2016)等。新中国成立初期，我国曾开展联运立法。如，1954年，交通部、铁道部、粮食部联合制定《粮食水陆联运试行办法》;1958年、1961年，交通部、铁道部曾两次联合发布货物铁水联运规则。这些法规因年代久远，或已废止，或已无法实施。在现行法律体系中，综合交通运输立法尚属空白，仅在《铁路法》《国防交通法》中有零星规定，不足以支持综合交通运输体系建设。

综合交通运输立法顶层设计初步完成。2016年发布的《交通运输部关于完善综合交通运输法规体系的实施意见》首次对跨运输方式及铁路、公路、水路、民航和邮政6个法规系统制定了中长期立法规划，对2030年我国综合交通运输法规体系主骨架的立法目标予以了明确，标志着我国综合交通运输立法顶层设计基本形成。

立法应精准回应行业发展核心需求

综合交通运输立法须立足我国综合交通运输发展的实际状况，坚持问题导向，精准回应行业发展的核心需求，科学提出立法建议，充分发挥立法引领与保障作用，服务于综合交通运输体系建设。

●统筹发展目标，明确制度框架。需要明确综合交通运输体系的概念及目标。目前，尚无综合交通运输官方定义，学术界概念大体趋同但并未统一。各地因经济水平和地区特点不同，对综合交通运输的理解虽有共识，但各有侧重。实践中，对多式联运、物流、货运、快递等概念的边界关系尚不甚清晰，并常以“多式联运”混同“综合交通运输”，重货轻客情况普遍。

需要通过立法明确综合交通运输体系的内涵与外延，明确综合交通运输体系下各种运输方式统筹发展目标、基本原则和制度框架，为多种运输方式深度融合、协调发展提供指导和依据。

●巩固成果并深化体制机制改革。自2013年深化大部制改革后，中央层面“一部三局”管理架构已形成;地方层面，少数省市已建立综合运输统筹管理体制或正在建立综合交通运输协调机制。但是，大部门制内部的深度融合还需着力推进，常态化协调机制尚未形成。多数地方仍以“就事协调”为主，处于“一事一议”的沟通模式。铁路、民航、邮政均延续了“国家—地方”的纵向垂管体制，地方事权不够明确且相对较弱，保持了相对独立性和封闭性。交通运输部门与海关、国检等其他相关部门缺少有效联动机制。

通过立法确立综合交通运输管理体制。明确主管部门，理顺地方政府与中央垂管单位的关系，准确定位职责分工。国家立法应当明确体制机制改革的主要目标和重点任务，指导地方深化改革，建立部门间基于信息共享和政策对话的协调机制，实现跨部门轮岗和培训，形成合力推进综合交通运输体系建设。

●规划衔接，发挥整体效能。需要明确综合交通运输规划的定位与要求。目前，规划体系尚未建立，国家层面的综合交通运输整体规划尚未出台。综合交通运输规划制定主体亦尚无定论。综合交通运输规划和相关规划缺乏有效衔接，涉及多省市、多部门时，缺少刚性衔接要求。不同运输领域规划也缺乏衔接，铁路、民航、邮政尚未深度融入综合交通运输体系规划。另外，重货轻客现象严重，鲜有将客运及城市公交提升到综合交通运输发展战略层面。

综合交通运输规划不是各运输方式规划的简单加总，而是有机衔接，最大限度发挥整体效能。国家立法应当明确综合交通运输规划的法律地位、功能定位、制定主体以及综合规划与专项规划的协调原则等关键问题。地方立法应当明确综合规划的编审程序、评价标准等具体内容，并着重提高与国土、城市等规划的衔接性，加大协调力度，保障执行到位。

●建立综合交通运输基础设施与枢纽建设法律制度。“十二五”期，“五纵五横”综合运输大通道基本贯通。全国铁路营业总里程达12万公里，高速铁路1.9万公里。全国公路通车总里程457万公里，高速公路总里程逾13万公里。水运基础设施网络布局更加合理，“两横一纵两网十八线”内河航道建设取得积极进展。机场布局不断完善，全国民航运输机场达214个。邮政网点密度明显提高，重点快递企业乡镇网点覆盖率达70%。但是，交通运输基础设施综合性功能仍需增强。不同运输方式基础设施配套性、兼容性较差，衔接程度较低。真正意义上的综合交通运输枢纽数量较少，具有铁公水空联运功能的综合性枢纽总体不足。另外，综合性枢纽建设与管理主体不明确。综合性枢纽建设投资主体多，协调难度大，缺乏有效整合;建成后，运营管理涉及多头主体，职责不清，综合性功能无法完全实现，公共资源难以高效使用。

需要通过立法明确综合交通基础设施的公益性质、功能定位与发展目标，并系统建立综合性枢纽规划、投资、建设、运营和管理制度。

●打破壁垒，信息共享，业务协同，提高综合交通运输信息化水平。货运方面，通过部省共建，国家交通运输物流信息平台建设已取得一定成效，但尚未建立国家综合货运信息平台，信息化程度偏低。客运方面，信息平台主要在不同运输方式内部建立，集合多种信息于一体的综合性平台尚未建立，仅部分地方已探索建立综合性平台。如北京交通运行监测调度中心(TOCC)，但主要用于政府监管，未充分实现公共服务功能。另外，综合交通运输信息共享存在障碍。各种运输方式内部信息化程度虽明显提升，但并未实现互联互通;铁路因体制原因，信息开放程度低、兼容性差;物流信息平台与海关、工商等系统间信息交换渠道不畅。

需要通过立法明确信息化建设要求与标准，鼓励建设主体多样化，从行政管理与公共服务两方面打破壁垒，实现信息资源共享与业务协同联动。

●消除垄断，支持一体化运营，促进多式联运市场健康发展。目前，各地主要通过示范项目推进多式联运。基于货源分布、政策支持力度及市场化程度不同，各地示范项目进展情况差异较大，但总体对于政府扶持较为依赖，市场化独立经营能力相对较弱。多式联运经营主体普遍缺失，呈现分段承运、分段结算、分段保险的特征，运输组织与服务能力有待提高，距离一体化目标尚有较大差距，多式联运集约、高效优势尚未充分发挥。不同运输方式的法规制度各成体系，较难衔接;技术与服务标准亦不统一，专业化程度相对较低。另外，国家层面尚无统一补贴政策，各地对补贴的态度亦有差别，认可程度与市场发展水平成反比，经济发达地区，认为补贴不利于培育健康的市场环境，经济欠发达地区，认为补贴是吸引货源的主要方式。已实行补贴的地方对于补贴停止之后其所扶持的项目能否持续有所担忧。由于各地补贴标准不统一、暗箱操作等问题，实践中亦有矛盾。

需要通过立法充分发挥市场对资源配置的主导作用，发挥各种运输方式的比较优势，消除垄断，鼓励竞争;培育多式联运经营主体，鼓励传统货运企业转化为多式联运经营人，鼓励组建各种形式的多式联运经营主体，支持一体化运营模式，实现货物联运“一单制”。

建议制定综合交通运输促进法

目前，综合交通运输的纲领性立法空缺，各运输方式龙头法普遍缺乏综合交通运输发展制度，跨运输方式法规体系尚未建立。另外，各领域自身立法也不能满足综合交通运输发展需要。现行立法较少涉及与其他运输方式的整合发展问题，建立标准体系的要求缺失，部分制度设计不科学。新业态的迅速发展使法规滞后的问题日益凸显。综合交通运输发展关键领域的立法尚属空白。建议：

1.切实加快建立综合交通运输法规体系。

制定《综合交通运输促进法》。促进法虽具软法特征，但效力远优于政策，若制度设计科学，可对行业发展发挥巨大推动作用(表2：全国既有促进法立法情况)。促进法既要避免过于政策化而成为口号式鼓励，同时还应明确操作性较强的追责制度，并通过配套法规落实执行。目前，我国综合交通运输体系建设尚不完善，综合交通运输市场发育亦不成熟，制定常规性龙头法存在困难，促进法则更能发挥引领作用。《综合交通运输促进法》既要体现科学性、前瞻性，又要具备一定的灵活性，需充分把握综合交通运输的发展现状与内在规律，从融合管理、协调配合、激励创新等角度解决促进综合交通运输发展的关键性问题。

完善各运输方式法规子系统。综合交通运输立法可借鉴经验较少，纲领性立法难度大，加之立法资源紧缺等客观因素，加快完善各运输方式内部法规更具现实意义。现行各运输方式法规鲜有涉及综合交通运输的规定，具有较大完善空间。

建立城市公交法规子系统。现有法规体系将城市公交纳入道路运输子系统，但城市公交的特点与道路运输并不完全相同。城市公交涵盖的运输方式更多样，包括公共汽电车、地铁、轻轨、市郊铁路、缆车、轮渡以及公共自行车等;城市公交服务范围相对封闭，其运输领域主要在城市内部，跨区域运量小，服务对象相对单一;城市公交在综合交通运输体系中发挥的作用相对独立，不完全等同于道路运输。因此，可单独建立城市公交法规子系统，厘清中央和地方事权，利用国家立法明确城市公交的发展原则与基本制度，地方立法因地制宜出台具体制度。

2.形成合力，共同推进。

各级交通运输部门要深刻认识综合交通运输立法的重要性、紧迫性，高度重视，加强领导，完善机制，加大投入，提升交通运输部门治理能力;发挥中央和地方立法的各自优势，上下联通、配合机制，加强互动;鼓励地方特别是综合交通运输发展靠前、实践经验比较丰富的省市，开展先行先试，为中央和其他地方立法积累经验。

3.处理好立法与政策的关系。

在构建综合交通运输体系的过程中，要兼顾运用法律与政策。立法既要有一定的前瞻性，也要保证相对成熟稳定。各地在推进综合交通运输改革中的尝试性做法，更适宜先出台政策，运用好政策出台周期短、针对性强的优势，充分发挥叠加效用，经过实践，调整稳定完善后再上升为法律。

4.加强研究储备及人才储备。

加强综合交通运输各领域政策与立法研究储备，服务于综合交通运输法规体系建设。国家层面可先行出台综合交通运输体系建设指导意见，加大行业改革指导力度。加强综合交通运输立法人才培养，加强人员培训，提高专业素养，提升行业立法水平。

(新媒体责编：wb001)