【新视角】城市效率与社会公平需要理性平衡

城市效率与社会公平需要理性平衡

——从没有高速路的纽约曼哈顿说起

美国纽约曼哈顿CBD让人印象深刻的不仅是摩天大楼，也有小街区、窄马路和细密的街道网形成的步行天堂。但步行天堂带给纽约的代价是，曼哈顿中心区平均车速只有13.6公里/小时(2014年数据——与自行车速度相当);而这个城市交通拥堵恶名远扬，仿佛远无法匹配其世界级大都市的地位。若是放在国内，纽约的城市景观，或许早已被高密度的城市高速路网以及宽敞的大马路所代替。但是，成就纽约与它世界级城市地位的，不仅是其摩登的外表，更是其对传统与人性化始终如一的坚持。而这一切离不开两位关键人物：罗伯特摩斯与简·雅各布斯。

精英引领城市规划

罗伯特摩斯：缔造“以机动交通为主”的城市

纵观纽约历史，上世纪30年代至60年代曾是其快速发展阶段。期间，不仅众所周知的帝国大厦、克莱斯勒大厦、洛克菲勒中心等位于曼哈顿的高层建筑相继落成，包括林肯中心在内的公共建筑也大规模开工，使纽约成为汇集了世界上著名的剧院、博物馆、商业、酒店和公共建筑的大都市。1946年至1952年，纽约更是争取到联合国总部在此驻扎，从而一跃成为真正意义上的“世界城市”。

而在这一辉煌时期，对纽约(甚至对美国)影响深远的一个重要人物就是罗伯特摩斯——现代纽约“缔造者”。虽然从未担任过选举职位(在美国，选举职位一般为政府最高职位)，但他通过超群的政治手腕，一度实质性地影响与控制了纽约市众多政府部门，特别是基础设施建设相关部门，如公园局、城市规划管理委员会、三区桥涵管理局，等等。在他的强势推动下，纽约大型土木工程，开辟大面积公园、扩大道路交通系统规模、清理贫民窟、推动公共住房，并兴建了包括林肯中心在内的城市大型公共建筑。

在罗伯特摩斯留给纽约市的众多基础设施遗产中，他对城市交通系统的构建是极富争议的举措之一。在罗伯特摩斯构想中，随着汽车的普及，“现代化城市”就应该通过大破大立，对交通基础设施进行升级换代，缔造“以机动交通为主”的城市。

而他个人的构想也很快转化为现实。在联邦州际高速公路资助项目的支持下，他通过道路与桥梁建设，将纽约由海湾地势分割的各区衔接起来，也将大都市区与周边区域联系起来。纽约的环路系统由环绕布鲁克林、昆斯的公园大道和城市快速路组成，三区大桥——一组将曼哈顿、布朗克斯和昆斯联系起来的桥梁，也是在他的主持下建成。客观地说，这些基础设施，在一定程度上，的确方便了居民出行，加强了城市不同区域的联系，也提升了中心区活力。

在他的倡导下，城市快速路和公园大道几乎覆蔓延到纽约大都市区的绝大部分地区，但是其触角唯独没有触及纽约最繁华的地区——曼哈顿CBD，特别是在纽约中城与下城，全部保留了此前窄街道、密路网的格局。虽然建立遍布纽约的高速路网络是罗伯特摩斯的城市现代化蓝图之一，但能够让罗伯特摩斯宏伟的机动化城市在曼哈顿折戟的，就是美国当代城市规划的先驱人物简雅各布斯。

草根公众参与规划的先驱

简·雅各布斯：反对快速路伤害街区文化

事件的转折点是一场针对格林尼治村的华盛顿广场的保护活动。华盛顿广场是格林尼治村核心公共场所，也是纽约著名第五大道尽端。受到附近纽约大学的影响，以及较低的租金，华盛顿广场一直是纽约艺术、文学的聚集区，并在建筑上形成独特的风貌。

1952年，罗伯特摩斯计划将第五大道升级成为城市快速路，向曼哈顿下城(金融中心)延伸，与此前上城建成的城市快速路网络衔接，以提升下城的可达性。在这一规划中，华盛顿广场将被一条城市快速路横穿，而原来居民区将会被切割成2个区域，原有的广场公共空间也将受到影响。

当地居民迅速发起的一场耗时7年的保护格林尼治村的华盛顿广场活动。这场活动带来的结果与罗伯特摩斯的计划背道而驰。华盛顿广场不仅没有被扩宽的城市快速路占领，反而“永久禁止一切机动车进入”，为当地居民保留了一片宁静的交流、休憩的空间。而这一变化并没有导致之前预想的城市交通拥堵的恶化。

期间，简·雅各布斯不仅参与本地居民组织的活动，更是写了一本重塑城市规划范式的著作《美国大城市的生与死》。书中，她将罗伯特摩斯对城市的“翻天覆地”式地改造上升到了关系城市“生死”的高度。

他认为，以罗伯特摩斯为代表的城市交通规划者们，往往仅从工程角度入手，崇尚规模与形象，但忽视了“人”的维度。特别是他们倡导在城市里大规模建设宽马路和城市高速路系统，很大程度上破坏了城市邻里社区，将大量城市人口(特别是中低收入人口)与小型产业转移到偏远郊区。而城市中心则被打造成“以小汽车为主”的城市，城市的功能与景观都是以小汽车为视角设计，忽视了人与城市的肌理。

在简·雅各布斯影响下，美国主流社会对罗伯特摩斯呈现一边倒的批判声音。这是一场市民对权威的挑战：简·雅各布斯甚至被刻画成为20世纪五六十年代孱弱的家庭主妇式人物形象，以不畏权威的方式，抵制了罗伯特摩斯为代表的位高权重、规划专制派的官员一意孤行地对城市大刀阔斧改造。

简·雅各布斯的胜利对美国的城市规划产生了深远影响。受美国联邦政策的影响，特别是联邦州际高速公路资助项目影响，高速公路建设在美国城市与交通发展中一度扮演了举足轻重的角色。但受到简·雅各布斯式的“邻避运动”影响，很多高速公路都不得不改变规划线路，绕开中心城区。而此后，随着这个“车轮上的国家”越来越意识到城市崇尚“机动车文化”的弊端，以及高速路对城市环境、社区隔离等负面影响，其对机动化的态度与城市未来的定位更是发生了变化。甚至发展至今，一场“拆除城市高速路运动”正在众多美国城市中兴起，包括波特兰、旧金山等在内的城市，先后拆除了位于城市中心的快速路，恢复城市原本步行为主的城市肌理，并将其作为复苏中心区的重要举措。

50年后再反思：二者间需要默契与平衡

这些仿佛以成定局。但在今天纽约政府部门和民众中，针对两人“功与过”的审视，仍在继续。纽约前交通局局长珍妮特。萨迪-汗曾经坦言，在简·雅各布斯影响下，“邻避运动”过度化仿佛将事情推向另一个极端，反而阻碍了城市的建设与发展。特别是2008年，当她提出对纽约市开展一系列步行、自行车和公共空间改造时，面对的就是众多引用简·雅各布斯理念抗议的市民。可以说，50年后，简·雅各布斯倡导的公众参与规划方式依然保留，并在美国城市中得以根深蒂固，但她倡导的同样重要的“以人为本”的规划理念，却往往受制于政治决心的不足以及公共参与的制衡，未能得到广泛的接受。

事实上，简·雅各布斯与罗伯特摩斯两位规划派别之争，包含很多含义：效率与公平、现代化建设与旧城保护、机动化导向与“以人为导向”等争论。孰对孰错，很难简单定性。

从现代化建设与旧城保护、机动化导向与“以人为导向”角度看，以罗伯特摩斯为代表的城市规划和交通规划者们，一直是20世纪城市发展的主流。在加拿大、澳大利亚、日本，甚至当今中国都不难找到其身影。其代表的“城市更新与现代化主义”强调，在汽车高速发展下，城市的现代化离不开交通基础设施快速升级换代，时代使然，必然要“大破大立”。不可否认，纽约的发展受益于罗伯特摩斯开辟的道路交通骨架带来的出行效率，而公园和公共建筑也丰富了市民生活、改善了城市环境，但同时带来的城市无限蔓延、邻里社区的破坏、中低收入人群和小型产业迁移、恶化的居住环境也不可忽视。一个现代化的城市在多大程度上需要破旧立新，值得谨慎平衡。

另一方面，从效率与公平角度看，罗伯特摩斯式的集权所带来快刀斩乱麻的效率，极大地推动了大型基础设施项目的决策与实施效率。甚至可以说，如果没有他大刀阔斧地推动高速公路等项目，纽约或许无法成为如今的现代化城市。但罗伯特摩斯式自上而下的规划和决策，更多反映精英的观念，将少数权势阶层对纽约的设想强加在格林尼治村居民身上，其过程缺少了普通市民的意见，缺失了对不同利益的平衡。《纽约大都市规划百年：新城市化时期的探索与创新》的平价较为客观地：单纯依赖社区的自然增长和自我调整，不能有效维持世界城市纽约的有效运转，发展效率和社会公平在很多情况下是一个两难的选择，两者之间需要达到默契和平衡。

事实上，简·雅各布斯与罗伯特摩斯式的争论、斗争与妥协在每个中国城市都在上演。不同城市有着各自的“罗伯特摩斯”与“简·雅各布斯”。城市的发展需要在二者间寻找更为理性的平衡。(作者系世界资源研究所研究员)

(新媒体责编：wb001)